烟草商业改革　　

　　写在商业改革前：商业改革刻不容缓，势在必行

　　2004年行业的改革向纵深发展，工业格局发生了翻天覆地的变化，10~30万箱的烟草企业基本整合完毕，以生产指标超过百万箱的大企业竞争格局初步形成，一些全国性品牌有了良好的扩张空间。与高歌猛进的工业改革不同，商业的改革是以一种“润物细无声”的形式悄然进行的，截止到2004年底，除了一些有烟叶种植购销工作的县级公司以外，全国绝大多数的县级公司的法人资格也已经取消，市级公司作为市场经营主体的地位得到了确立，商流和物流分离的现代流通体系普遍建立。展望2005年，工业企业的整合将进一步深化，跨省重组将成为工业改革的主流。而对于商业改革来说，前景却扑朔迷离，并不明朗。　

　　商业企业作为应对外烟竞争中的关键环节，改革如何深化发展，成为困扰中国烟草掌门人姜成康局长的一个问题，这从2004年11月在福建网建会上，关于商业企业要不要竞争问题上的欲言又止即可见一斑。2005年商业改革如何进行？同样是在2004年11月22日，在大连召开的有100余个地市级烟草公司经理参加的全国卷烟商业企业服务营销一期研讨会上，何泽华副局长的讲话露出了些许端倪：“他要求作为市场竞争主体的地市级烟草公司经理，积极推进企业业务模式转换、组织结构变革、工作流程再造、资源优化配置和企业管理创新，全面建设面向市场、以客户需求为导向的现代卷烟流通企业管理和运行机制。要着眼市场放开后参与国际化竞争的要求，以服务为灵魂、以客户关系管理为主线，努力处理好与客户的关系，通过有效的服务占领市场、控制市场。通过培育品牌增强占领市场、参与竞争的能力，真正使烟草商业成为服务商。”从何局长的讲话中可以看出，在下一步的商业改革中，烟草公司作为服务商的职能将被加强，以服务为特征的客户关系管理成为商业运行的主要模式。

　　面对竞争的压力和中国烟草所面临的紧迫状况，是在现行模式上的小修小补，还是冒着引起巨大动荡风险而进行彻底变革，似乎是摆在行业改革者面前的一个两难选择。在现行的体制中，由于块状分割过细，地方政府干扰过多，专卖制度中的某些条款已严重滞后，管与销的大一统等诸多因素都在客观和主观上制约着烟草公司的活力，阻碍着大市场、大品牌的真正形成。大企业可以通过联合重组形成，但要想真正蕴育出有竞争力的卷烟大品牌，还将依赖于统一的大市场。而作为抵御外烟入侵和培育品牌主防线和主渠道的卷烟流通环节，如果不能有效地从现在的行政垄断转向经济垄断，就很可能成为中国烟草的“软肋”，从这个意义上说，深层次的商业改革已刻不容缓，势在必行。

　　推进商业企业改革 《烟草专卖法》修改先行　　

　　随着行业体制改革的不断深入，卷烟销售网络如火如荼地进行，人们对统一，开放，完善，竞争有序的市场体系形成的要求日益迫切，对烟草专卖制度存在的必要性和积极意义提出了质疑，由此掀起一场争议的波澜。其实，无论专卖制度是否要走向历史的终结，透过业内外呼声，我们都可以看到，现行专卖制度确实存在很多不合理之处，这已经严重影响到行业的发展，具体到商业改革，这些问题已经成为改革的深层阻碍因素。一方面，《烟草专卖法》于1992年颁发之后，10余年来烟草行业已经发生重大变革，但《烟草专卖法》却并没有作出相应修改，导致其中很多条款早已不适应行业发展；另一方面，《烟草专卖法》和《实施条例》在贯彻过程中，产生很大偏差，与立法初衷有或多或少的背离。在商业改革进行的非常时期，认真客观地审视烟草专卖制度的这些问题，显得既迫切又必要。　　

　　目的陈旧致使专卖制度不适应改革要求

　　随着入世后国内市场国际化进程的加快，商业改革的任务显得艰巨而迫切，中国烟草改革进入了一个重大的发展时期，今后一段时期，烟草行业发展的重要方向之一便是：在坚持烟草专卖制度的前提下，推进以市场为取向的体制改革，培育大市场，大品牌，大企业，提高整个行业的竞争力。要更好地实现这个目标，就必须在制度上加以明确，将之规范化，法定化。然而，作为专卖制度总纲的《烟草专卖法》之立法目的并未体现这一点。依据《烟草专卖法》第一条之规定“为 实 行 烟 草 专 卖 管 理 ， 有 计 划 地 组 织 烟 草 专 卖 品 的 生 产 和 经 营 ， 提 高 烟 草 制 品 质 量 ， 维 护 消 费 者 利 益 ， 保 证 国 家 财 政 收 入 ， 制 定 本 法 。”我们可以看出，现行专卖法的立法目的主要限于以下几点：其一，有计划地组织烟草专卖制品的生产经营；其二，维护消费者的合法权益；其三，保证国家的财政收入。这几点主要是基于立法当时的行业发展实际和发展方向制定的，在一定时期内它确实对促进烟草行业的健康发展起过重要的作用。然而，一方面，由于立法目的直接决定着立法的具体内容，进而影响到专卖制度的总体指导思想，基本规则及其实施；另一方面，专卖制度本身及其实施程度直接决定着商业改革的深度，宽度及成效。因此，现行专卖制度已经显示出其陈旧的一面，不能适应改革的要求，将“培育统一开放竞争有序的市场体系”作为立法的重要目的，并以此为指导完善专卖法，改革并优化专卖制度已是当务之急。　　

　　体制弊端引发的地方专卖阻碍商业改革

　　烟草专卖制度本来应当是完全专卖，国家专卖，只要保证烟草行业的健康有序的发展；只要有利于提高烟草制品的质量，利于消费者的合法权益，只要能保证国家的财政收入，专卖制度就应该成为促进行业发展，培育统一、开放、竞争有序的烟草市场的制度，它应该允许和鼓励业内的规范竞争。并且，在市场竞争中培育具有极强竞争力的大品牌，大企业。可是，专卖制度在实施中却产生严重偏离。“两烟”市场严重的地区分割，流通体制不畅，地方保护主义盛行，以致于资源不能合理配置，企业成长受阻，品牌发育区域化严重，导致国家专卖地方化。

　　很多人指出，地方专卖产生和存在的原因在于分税财政管理制度和烟草的计划管理体制。其实，这的确是形成地方专卖的重要原因，但是，这并不是根本原因。地方烟草管理部门之所以敢如此严重地推行地方保护主义，根本原因在于权力和利益的存在。权力在地方保护中就如同保护伞，利益就是其催化剂。因此，分析地方专卖我们应从制度本身找原因，而不是仅仅关注表层。

　　其一，我国《烟草专卖法》第四条规定“国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主。”表面上看，这种采用中央和地方双重领导，以中央领导为主的方式非常完善，但是，实际上这种主辅关系在实际操作中有很大弹性，在不同的合作形式中，可以有相对随机的表现，主次作用不能也无法绝对化。在某种程度上，正是由于赋予地方政府的这种领导权，才给地方保护主义留下了法律的盲点，这不能不说是立法当初的一个缺憾。

　　其二，长期以来，我国在烟草专卖中，政企不分，这也是导致地方保护主义盛行的一个重要原因。WTO的相关法规明文规定，政府不能办企业，不能主导企业，烟草企业也不例外。本来，烟草行业就是高度集中的垄断性行业，而政府控制企业，很自然的将这种垄断添上浓郁的地方色彩。当控制控制烟草商业企业的主体换成地方政府的时候，便会形成垄断的地方化。利益地方化，使国家专卖制度的初衷被扭曲。虽然，当前已经开始推行政企分开，但是，政企分开只有体现在烟草专卖的法律制度上，才能使之制度化，权威化，以法律的力量遏制地方专卖的势头。

　　《烟草专卖法》已经到了不改不行的地步，它不仅造成恶劣的官商习气，影响到企业和品牌的成长以及全国统一市场的形成，而且，还造成了工业服从商业的畸形恶果。　　

　　商业改革缺乏法律保障

　　商业改革要想顺利进行，只有凭借法律的后盾，才能有力度，有深度，使其具有权威性，才能更好地进行。作为商业改革的重要步骤，我国自2004年开始逐步取消县级专卖公司的法人资格，这无论对于打破地方垄断，形成全国统一的市场，还是对于商业改革的整体进行，都有重要意义。从某种意义上讲，取消县级公司的法人资格，将之改作配送中心，实质上是在坚持国家专卖制度的前提下，商业改革朝市场化迈进的重要一步，商业改革的方向逐步彰显。接下来我们预测，在取消县级公司法人资格之后，国家局是否还会进一步取消市级、省级烟草公司的法人资格，进而形成一个以国家烟草总公司为主体，根据区域经济发展特色，组建若干跨省的大分公司，全国各地形成完善的配送网络的三级体系，从而将地方分割完全打破，建立起完善的国家专卖体制。笔者认为，这是商业改革的必然趋势。而要想迈出这一步，实现这一目标，必将面临重重阻碍和挑战。

　　表面看，当前县级烟草公司法人资格取消的障碍在于各方利益的协调上，其实不然，问题的关键在于，前面的一系列改革都是依靠国家局的政策和行政命令进行的，而这一系列政策和行政命令是在烟草专卖法没有修改之前出台的，因此，无法得到法律的保护。如果将话题进一步引申的话，前面进行的工商分离也是缺乏法律支撑的。在法治化的今天，无论是从行政方面考虑，还是从经济方面考虑，商业改革的顺利进行，都必须过法治关。其中，修改《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》，使商业改革做到有法可依是很重要的一点。

　　法律责任制度的缺失阻碍了商业改革的顺利进行

　　我国《烟草专卖法》38条规定：“倒卖烟草专卖品，构成投机倒把罪的，依法追究刑事责任；情节轻微，不构成犯罪的，由工商行政管理部门没收倒卖的烟草专卖品和违法所得，可以并处罚款。烟草专卖行政主管部门和烟草公司工作人员利用职务上的便利犯前款罪的，依法从重处罚。”由于该法是1992年颁发的，这条法规是基于1979年刑法的“投机倒把罪”制定的。而随着社会的发展，无论是在司法实践中，还是在理论研究中，己经形成共识，即投机倒把罪已经与时代发展不符，在法学界的强烈呼声下，1997年颁发的《新刑法》（修改后）将“投机倒把罪”废除，由此也造成烟草专卖法38条形同虚设。尽管《新刑法》225条以“非法经营罪”的形式，将“投机倒把罪”的部分合理内容加以承接，但是，无论是依据“罪行法定”原则，还是仅仅依据“倒卖”和“非法经营”两者所包涵的内容本身而言，《烟草专卖法》第38条都已经无法在《刑法》中找到与之相匹配的上位法。因此，无法再适用。

　　进一步分析，造成这一结果的原因，从表面看似乎是由于新旧《刑法》的修改才导致《烟草专卖法》中法律责任制度的不能完全适用，可实质上是由于《烟草专卖法》本身的陈旧造成的。换言之，《刑法》是基本法，《烟草专卖法》作为一般法律，不能与之相冲突。进一步说，“倒卖”是在绝对的市场经济下的产物，在商业改革朝市场化迈进的今天，若对“倒卖”依然紧盯着不放，势必影响到统一，开放，竞争有序的市场的形成，导致地方专卖不能彻底消除。　　

　　综上所述，一方面，即便是对烟草专卖制度的存废问题暂不讨论，仅仅从现行转卖制度及其实施层面考虑，它的很多方面确实已经陈旧，已经影响到当前行业发展的要求。具体到商业改革而言，专卖制度若不调整，势必对商业改革造成严重阻碍，而专卖制度的调整，首先得从修改《烟草专卖法》入手；另一方面，商业改革过程中必将产生一系列的新问题，新制度，这理所当然的需要法律的规范和调整。

　　因此，推进烟草商业企业改革，修改《烟草专卖法》先行。

第 1 2 3 页　　　　下页：第 3 页 8

相 关 文 章（共2篇)

商业企业在网上配货中如何科学、合理地设置存销比 （2007-03-08, 中国营销传播网，作者：罗奕） 二零零五：烟草业跨省重组（上） （2005-01-13, 中国营销传播网）