统一管理与“八个部门看不好一头猪”

　　中国作为最大的发展中国家，近年在“三品”安全工作方面也取得了令人瞩目的成就：如初步建立了“三品”安全法规体系、监管体系、标准体系和检测体系，加强了“三品”安全应急反应机制等。国际舆论认为，中国在“三品”安全方面的标准正日益与国际接轨。

　　但是，我国对“三品”安全的管理由多个部门协调配合完成，相关机构之间的职能分配存在交叉和相互制约，从而影响了检测和监督的有效进行。比如，化妆品在市场环节上主要受到药监局、质监局和工商局等三个部门的监督。药监局是继承以前卫生监督所的职能，对化妆品进行不定期抽查；质监局的监管力度比较大，也主要是市场抽查；工商局是这两年才开始对市场环节的化妆品进行监督，但主要针对产品的质量。这里各个单位之间的职能存在明显的交叉。具体的检测工作则由卫生防疫站和技术监督局的日化监测站完成。而这些职能亟须实现统一。

　　而食品安全监管过程中政府行政部门齐抓不管的问题更明显。肉类生产的第一个环节，生产兽药的企业由药品监督管理局、工商局负责；第二个环节使用农药的养殖业由农业部负责；第三、四个环节即兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂，由农业部负责；第五、六个环节肉畜收购和屠宰企业，除个体和私营业者外，均由商业部门负责；第七、八个环节销售及卫生监督，由商业部门、质检部门和卫生部门共同负责。“八个部门看不好一头猪”是人们对肉类生产过程中混乱状况的一种形象说法。

　　职能整合、统一管理是发达国家”三品”安全监管的一个显著特征。不少欧美国家纷纷将”三品”安全的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高”三品”安全监管的效率。

　　鉴于疯牛病、口蹄疫等动物性疾病在欧盟各成员国的蔓延，为统一监控食品安全，恢复消费者对欧洲食品的信心，欧盟委员会于2002年初正式成立了欧盟食品安全管理局(FSA)，对从农田到餐桌的全过程进行监控。欧盟食品安全管理局由管理委员会、咨询论坛、八个专门科学小组和科学委员会等部门组成，该局对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理，负责与消费者就食品安全问题进行直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出决策性意见等。欧盟食品安全管理局不具备制定规章制度的权限，只负责监督整个食物链，根据科学家的研究成果做出风险评估，为制定法规、标准以及其他的管理政策提供信息依据。　

　　在FSA督导下，一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整，将食品安全监管职能集中到一个部门。德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国的食品安全统一监管，并于2002年设立了联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构；丹麦通过持续改革，将原来担负食品安全管理职能的农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部，形成了全国范围内食品安全的统一管理机构；法国设立了食品安全评价中心，荷兰成立了国家食品局。

　　无法自然无天的果冻

　　中消协最近发出警示，希望消费者慎食小包装的果冻，同时呼吁政府制订标准取缔这种果冻的生产。因为，今年以来果冻已经噎死了3个儿童。果冻噎死第一个儿童发生在1997年，目前国内关于果冻的标准有两个，分别制订于2001年和2003年，但两个标准都没有考虑要禁止生产和销售这种小包装的果冻。据业内人士讲，在欧美、日韩等国家和地区，早已命令禁止生产小包装的果冻。国家工商总局消费者权益保护局副局长腾佳才先生就一针见血地指出，现行的法律法规虽有相关规定规范企业行为，但还不够具体。比如要求企业把好质量关，没有规定如果企业不建立这种制度有什么罚则。

　　2001年，国家质检总局对米、面、油、酱油、醋五类食品行业进行了抽查。结果发现，我国6万多家食品加工企业中，79.4%是10人以下的小作坊，而且64%的食品加工企业不具备生产合格产品的能力。按照法律规定产品不经过检验不得出厂，但是82.5%的企业根本不检验，或没有检验能力。按照《标准化法》的规定，任何企业生产产品都必须具有标准，无论是国际标准、行业标准或者是备案的企业标准都行。但那次调查的6万多家企业，15%没有营业执照，25%不执行标准，或者根本没有标准。

　　健全的法律体系是“三品”安全监管顺利推行的基础，欧美发达国家大多建立了涵盖所有“三品”类别和食品链各环节的法律体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。　

　　从1906年美国第一部与食品有关的法规——《食品和药品法》开始，近一个世纪来，美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规，其中直接相关的法令有7部。这7部法令既有综合性的《联邦食品、药品和化妆品法令》、《公共卫生服务法》、《食品质量保护法》；也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。食品安全法令制定了明确的标准和监管程序，如１９３８年颁布的《联邦食品、药品和化妆品法》以及《商品包装和标签法》对掺假“三品”、错贴标签的“三品”、紧急状态下“三品”的控制、发生争议时的司法复议等内容都做出了详细规定。

　　如，美国要求在供个人使用的零售化妆品标签上注明成分。但是对于在专业机构用于专业人员的发用产品或化妆品，以及在工作场所供个人使用的清洁、护肤产品，如果不将其销售给消费者作为家庭使用时，可以不需注明成分。 注明成分必须使用英语。成分的排列顺序是根据其用量和主要用途决定的。属于药品的化妆品，需把活性药品成分排在化妆品成分之前。色素和含量小于或等于百分之一的成分可不考虑用量次序排列。通常排列次序为：活性药品成分、用量小于等于１％的成分、色素、其他成分。注明成分时对所使用的成分名称需采用法定名称。经美国联邦食品和药品管理局（ＦＤＡ）同意不需注明的成分可以注明为“其他成分”。　

　　为保证“三品”安全监管的公正、合理，美国针对公共参与决策和公平执法等设定了专门的法规。管理机构必须遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《联邦咨询委员会法》和《信息公开法》等。　

　　政府在“三品”安全监管中的首要职能，是制定“三品”安全标准并予以强制执行。这些标准包括对掺杂、掺假“三品”的一般禁令，对“三品”中不同化学残留允许量的具体限制，对产品本身的标准规定以及对加工操作规程标准的规定等。　

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